ARTÍCULOS
La oposición política en Chile durante el período 1990–2011. Una aproximación conceptual y empírica1
The political opposition in Chile between 1990 and 2011 from conceptual and empirical perspectives
Oposição política no Chile durante o período 1990–2011. Aproximação conceitual e empírica
Octavio Avendaño
Universidad de Chile, Santiago de Chile, Chile. oavendan@uchile.cl
Artículo de investigación recibido el 30/05/11 y aprobado el 03/10/11
RESUMEN
Este artículo analiza la trayectoria de los partidos y coaliciones de oposición en Chile desde la instalación del primer gobierno democrático en 1990. Se parte del supuesto que las oposiciones cumplen un papel preponderante para el funcionamiento del sistema democrático. En este trabajo se pretende demostrar que en Chile el desarrollo de la oposición ha tenido una actitud reactiva, en función de los cambios y las alteraciones del entorno más inmediato, combinando en ocasiones la competencia con el impulso de acciones colusivas o asociadas a la cartelización. La actitud más ofensiva se ha adoptado en el terreno electoral, dejando espacios a otras instancias para el despliegue de negociaciones informales entre los representantes de las dos principales coaliciones.
Palabras clave: Partidos de oposición, Sistemas de partido, Coaliciones, Sistema político chileno.
ABSTRACT
This paper discusses the development of opposition parties and coalitions in Chile since the putting in place of the first democratic government in 1990. Assuming that opposition plays a pivotal role in the functioning of a democratic system, the paper demonstrates that –with regards to changes and alterations of an immediate context– the evolution of opposition in Chile can be characterized by its reactive attitude, sometimes combining competence with collusion and cartelization. The author argues that it is the electoral domain, in which the opposition has adopted the most offensive attitude and left the task of informal negotiation between representatives of two key coalitions to other entities.
Key words: Opposition parties, Party systems, Coalitions, Chilean political system
RESUMO
O artigo analisa a trajetória dos partidos e coalizões de oposição no Chile, desde a instalação do primeiro governo democrático em 1990, partindo da hipótese de que as oposições cumprem um papel preponderante no funcionamento do sistema democrático. Pretende se demonstrar que no Chile o desenvolvimento da oposição tem adotado uma atitude predominantemente reativa em função das mudanças do entorno mais imediato, misturando, às vezes, a concorrência e o uso de ações colusivas ou associadas à formação de cartéis políticos. A atitude mais ofensiva tem se adotado, de preferência, no âmbito eleitoral, deixando espaço para outras instâncias a realização de negociações informais entre os representantes das duas principais coalizões.
Palavras–chave: Partidos de oposição, Sistemas de partido, Coalizões políticas, Sistema político chileno
Introducción
En el transcurso de la última década, varias democracias asistieron al triunfo de una serie de partidos y coaliciones que por mucho tiempo estuvieron fuera del gobierno. Si se considera lo ocurrido a nivel regional, fue notoria la victoria de partidos de izquierda y centro izquierda en buena parte de los países andinos y del Cono Sur. En forma paralela, de manera gradual se fueron imponiendo aquellos sectores asociados a la ''nueva derecha'', como ocurrió con la llegada de Fredrik Reinfeldt al gobierno sueco en el 2006 y, más recientemente, de David Cameron y los conservadores en Inglaterra. En Chile, la victoria del candidato de la Coalición por el Cambio, Sebastián Piñera, a inicios del 2010, permitió a la derecha alcanzar la presidencia después de varias décadas fuera del gobierno. Además, esta victoria puso en evidencia el carácter desafiante que habían asumido en años anteriores los partidos de derecha, así como su habilidad para aprovechar las tensiones en la coalición oficialista.
Los triunfos electorales, y la alternancia producidas en todos estos casos, derivaron de la intensa competencia con el oficialismo y con otras organizaciones defensoras del statu quo. Al mismo tiempo, fueron el resultado de la capacidad que tuvieron las oposiciones para canalizar las demandas y el descontento social, junto con el desarrollo de estrategias destinadas a lograr el respaldo de nuevos segmentos del electorado. Sin embargo, también han existido una serie de partidos menos exitosos e incapaces de generar el fenómeno de la alternancia. Incluso partidos que, anteriormente, estuvieron en el gobierno, como el Partido Nacional en Uruguay y las agrupaciones derivadas del radicalismo en Argentina, han cumplido tres o más períodos en su condición de opositores, sin lograr aún desafiar al oficialismo. No han sido pocos los partidos y coaliciones que tras dejar su condición de oficialistas comenzaron una fase de debilitamiento, fragmentación e incluso de desaparición. Aquellos que no han desaparecido, evidentemente, se han debilitado o fragmentado. Como consecuencia de este tipo de fenómenos han surgido oposiciones débiles, incapaces de controlar la gestión del gobierno, de ampliar la representación y de forzar la alternancia tanto en el gobierno como en el parlamento.
La ausencia de oposiciones efectivas ha facilitado la reelección de los partidos en el gobierno y la ampliación de un margen para la manipulación de parte del ejecutivo (Novaro, 1999; Mustapic, 2000; Malamud, 2010). Por otra parte, la debilidad de las oposiciones ha sido también consecuencia de la disposición y las acciones definidas por los propios partidos. Como lo demuestran aquellos trabajos relacionados con la cartelización y la colusión en las democracias contemporáneas (Mair, 1997; Bartolini, 1999, 2000; Katz y Mair, 2006), en diversas ocasiones los partidos privilegian los acuerdos y la cooperación por sobre la competencia u otro tipo de iniciativas que permitan desafiar a los partidos en el gobierno. De este modo, los partidos aseguran su participación en el sistema político, además de mantener un cierto nivel de influencia, evitando los riesgos y los esfuerzos que implican las acciones competitivas.
En Chile, la oposición a los gobiernos de la Concertación (1990–2010) estuvo conformada por los partidos de la derecha, Renovación Nacional (RN) y la Unión Demócrata Independiente (UDI), además de otras agrupaciones menores como la Unión de Centro–Centro (UCC) y el Partido del Sur. En forma paralela, destacó también la oposición de la llamada ''izquierda extraparlamentaria'' representada desde el inicio por el Partido Comunista (PC), agregándose posteriormente el Partido Humanista (PH). Por cierto, el protagonismo de estas organizaciones ha sido diferenciado, en cuanto a su capacidad de incidencia, de presión, de representación y acumulación de fuerza electoral. Tal diferenciación ha estado determinada por el diseño institucional que prima desde 1990, las limitaciones que ha impuesto el propio sistema binominal y la disponibilidad de recursos por parte de cada uno de los partidos de oposición (Rahat y Sznajder, 1998; Angell, 2005). Pese a los estímulos institucionales ofrecidos a los partidos de la derecha, en varias ocasiones del período aludido se registraron actitudes defensivas y otras destinadas a evitar la competencia electoral.
Sobre la base de este tipo de antecedentes cabe preguntar por el carácter de la trayectoria de los partidos de oposición a partir de marzo de 1990. En términos más concretos, ¿cómo fueron incidiendo los partidos de oposición en el debate público y en la toma de decisiones durante ese período? Además, ¿de qué manera reaccionaron frente a los cambios y las alteraciones de los entornos institucionales en los cuales estos partidos se fueron desenvolviendo? Se parte de la base que las oposiciones cumplen un rol decisivo en el funcionamiento de las democracias. Representan una de las mayores expresiones de pluralidad ofrecidas por los sistemas democráticos, de reconocimiento de la disidencia y alternativa frente a los partidos en el gobierno (Dahl, 1971; Strøm, 1992; Stepan, 1997). Adicionalmente, pueden contribuir a mejorar los niveles de calidad de las democracias, al ser capaces de canalizar las nuevas demandas que emergen de la sociedad y, sobre todo, al llevar a cabo un control frecuente de la gestión del gobierno (Altman y Pérez–Liñán, 2002; Diamond y Morlino, 2005; Munck, 2007: 29; Brack y Weinblum, 2009). En algunas ocasiones, incluso, pueden llegar a ser un verdadero ''contrapoder'', especialmente cuando se ha producido una fuerte concentración de las atribuciones en el Ejecutivo (Novaro y Palermo, 1998; Franklin, 2002; Malamud, 2010).
A lo largo de este documento se analiza la trayectoria de los partidos y coaliciones de oposición en Chile, desde 1990 hasta la época más reciente. Para tal efecto, se revisan las definiciones y algunas de las dimensiones elaboradas por la Ciencia Política, a fin de realizar una caracterización de los actuales partidos opositores. En el acápite posterior se efectúa una breve descripción de los hitos más significativos de la oposición en el período que comprende desde marzo de 1990 a marzo del 2010. En el siguiente acápite se emplea la misma modalidad para abordar la situación de los partidos que se oponen al actual gobierno de la Coalición por el Cambio, presidido por Sebastián Piñera.
Importancia y funciones de la oposición
Si se consideran los trabajos sobre el funcionamiento de las democracias contemporáneas, junto al estudio de los sistemas de partido, el análisis de las oposiciones tiende a ocupar un tratamiento bastante marginal. Incluso, en el plano más teórico, la oposición es presentada como una categoría residual asociada al fenómeno de la competencia política. Desde la publicación del trabajo compilado por Robert Dahl (1973), Political Opposition in Western Democracies, se han producido avances en lo que respecta al rol de los partidos de oposición en los regímenes parlamentarios y en las democracias avanzadas. Sin embargo, sigue siendo débil, y en ocasiones disperso, el estudio sobre el funcionamiento de las oposiciones en los presidencialismos latinoamericanos. La debilidad radica en la escasa producción dedicada a las oposiciones democráticas que ahí se desenvuelven. La dispersión, en cambio, tiene que ver con algo que presentan las oposiciones y que fuera advertido por el propio Dahl (Fisichella, 2004). Según Dahl, en las democracias occidentales no existe un modelo de oposición que prevalezca por sobre los otros; más bien, los modelos de oposición son numerosos y diferentes entre sí. A su vez, no existe sólo una causa sino varias condiciones que contribuyen a generar las diferencias entre las oposiciones, destacando: la estructura constitucional y sistema electoral, los patrones culturales predominantes, el tipo de descontento hacia el gobierno, las situaciones de conflicto arraigadas en la opinión pública y el grado de polarización ideológica.
Las funciones originales: moderación, control y contrapoder
En el libro titulado Los partidos políticos, Maurice Duverger (2006) ha demostrado que las oposiciones surgen con la separación entre el Ejecutivo y el Legislativo en la Inglaterra del siglo XVIII. Con esta separación, las funciones del Ejecutivo –que asumía directamente la corona– se vieron limitadas por las atribuciones que le fueron asignadas al Legislativo. De este modo, la oposición se organizaba dentro del mismo gobierno y no desde el exterior.2 La separación entre esos dos poderes hizo posible también la emergencia de los partidos, que inicialmente derivaron de la actividad legislativa. En efecto, los primeros partidos surgieron de la necesidad de organizar a las facciones que se conformaban entre los parlamentarios y, en particular, aquellas que se reconocían como parte de la oposición (Pizzorno, 1996). Posteriormente, tanto los federalistas norteamericanos como los exponentes del republicanismo francés reafirmaron la necesidad de promover una serie de mecanismos destinados a garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado. A diferencia del parlamentarismo inglés, los federalistas norteamericanos y los republicanos franceses fueron más explícitos respecto de la protección de los derechos de la minoría, al evitar que se produjera una verdadera ''tiranía de la mayoría''. Mediante la separación y el equilibrio entre los poderes, tanto los federalistas como los republicanos reconocían los principales fundamentos de la democracia representativa.
Entre los exponentes del republicanismo y del liberalismo francés originado con posterioridad a la experiencia revolucionaria iniciada en 1789, especial importancia reviste la contribución realizada por Benjamín Constant. Como premisa básica, Constant (2010) partía señalando que la ausencia de límites a la autoridad exponía a los ciudadanos ante la eventualidad que ésta incurriera en errores. Por ende, la no existencia de limitaciones a la autoridad se transformaba en un peligro para la propia libertad. Para que la limitación se hiciera efectiva era necesaria la existencia de opinión, la que en esencia era diversa, así como de instituciones duraderas que posibilitaran ''la organización particular de los poderes políticos'' (Constant, 2010: 60). En buenas cuentas, la oposición debía ser permanente, ya que sólo de esa forma se podía pensar en controlar y moderar el poder ejercido por la autoridad.
Hacia 1820, la idea de oposición promovida por Constant se vio superada por una nueva concepción elaborada por Françoise Guizot. En opinión de Guizot, la eficacia de la oposición residía no sólo en denunciar las acciones indebidas del gobierno sino de actuar como un verdadero ''contrapoder'' (Rosanvallon, 2007: 158). Esto implicaba desarrollar diversas prácticas tendientes a lograr una mayor adhesión a sus propuestas y, al mismo tiempo, convencer a los ciudadanos que podía llegar a ser alternativa de gobierno. Implicaba además asumir un papel activo y no pasivo, para de esa manera influir en las decisiones e iniciativas impulsadas por el gobierno. ''Al tener como objetivo el reemplazo del gobierno existente, la oposición lo pone constantemente a prueba; lo obliga a explicarse, a demostrar eficacia, a justificar abiertamente sus opciones: introduce de esa manera una obligación de argumentación al mismo tiempo que contribuye a su racionalización'' (Rosanvallon, 2007: 159). Guizot sostenía que el poder de la oposición y su grado de efectividad radicaban en la capacidad de obstrucción que pudiera desarrollar. Precisamente, la obstrucción permitía que las acciones de la oposición no se redujeran sólo a limitar la autoridad sino que tuvieran una expresión política clara, manifestada a través de la intención de alcanzar el poder.
La oposición se irá desarrollando e institucionalizando a medida que los Estados vayan estableciendo de manera permanente la actividad parlamentaria. Favorecerá también el hecho que los partidos –gradualmente– dejen de ser la expresión de quienes detentaban los poderes locales, controlaban las grandes propiedades o ejercían determinados tipos de oficios (Pizzorno, 1996). Con la extensión de la partición electoral y de la disputa ideológica entre las principales organizaciones políticas, las oposiciones pasaron a ser reconocidas como uno de los elementos constitutivos del sistema de partido y como una institución dinámica para la propia democracia. El objetivo de alcanzar el poder hará que los partidos se esmeren por resaltar sus diferencias en el plano programático e ideológico y, a su vez, a tener que orientar las acciones para ampliar la base de apoyo y aumentar la adhesión electoral.
A inicios del siglo XX, la disputa ideológica y la competencia electoral se vieron intensificadas por el aumento de los conflictos sociales y políticos que afectaron a la mayoría de las democracias occidentales. Durante ese período, la competencia y la disputa implicaron la deslegitimación entre los adversarios. De hecho, la deslegitimación pasó a ser un recurso usado por los partidos de oposición y por los respectivos gobiernos, a través de la propaganda y las consignas trasmitidas por los medios de comunicación de masa (Cammarano, 2010; Cavazza, 2010). En algunas organizaciones, dicho recurso incorporó la retórica antisistema y la denostación de las normas e instituciones democráticas. Con ello, la disputa entre los partidos de gobierno y de oposición fue dando paso a un cuadro de polarización que muchas veces trajo efectos desestabilizadores para la propia democracia.
El predominio de este tipo de oposiciones coincidió con la crisis de la democracia liberal, que afectó a varios países europeos durante el período de entre guerras. Tomando como referencia la experiencia de la República de Weimar, la República española antes de la Guerra Civil, y el proceso político chileno hasta 1973, los trabajos de Linz (1990) y de Sartori (1994) realizaron una importante distinción entre la existencia de oposiciones leales y desleales. De acuerdo con lo señalado por ambos autores, las oposiciones leales la conforman aquellos partidos que no estando en el gobierno asumen la competencia y la crítica al oficialismo respetando las normas y las reglas del juego democrático. En cambio, las oposiciones desleales serían asumidas por organizaciones que participando de la competencia política hacen uso del discurso antisistema y llevan a cabo una crítica a las instituciones democráticas. La oposición leal sería un producto directo de la propia democracia; por el contrario, la desleal sería el resultado del cuadro de polarización que atraviesa el sistema de partido en un determinado momento. Pese a estar inicialmente inserta en el sistema democrático, la oposición desleal termina por desconocer las normas y asumir una serie de iniciativas destinadas a socavar la legitimidad del sistema.
Principales rasgos de las oposiciones en las democracias contemporáneas
La presencia de oposiciones desleales y de partidos antisistema se constata también en períodos más recientes en una serie de democracias occidentales. Por lo general, la presencia de estos partidos responde no sólo al fenómeno de la polarización sino a un problema de representación que atraviesan, en ocasiones, los sistemas de partido (Schedler, 1996). Sobre todo cuando ese problema de representación implica la posibilidad de canalizar el descontento y la crítica al desempeño de las instituciones democráticas. Aún así, durante un período más o menos significativo, en muchas democracias avanzadas se observó un comportamiento distinto entre las oposiciones y demás partidos que integraban el gobierno. En efecto, el llamado ''consenso de posguerra'', predominante en las principales democracias occidentales desde inicios de los años cincuenta, tendió a atenuar las diferencias entre los principales partidos y coaliciones políticas.
Precisamente, fue por este motivo que desde fines de los años cincuenta comenzó a ser difundida la tesis acerca del fin de las oposiciones. De acuerdo con lo planteado en esos años por autores como Raymond Aron, Daniel Bell y Otto Kirchheimer, la oposición junto a las distintas formas de disidencia que se conocían hasta esa época se debilitaría gradualmente, hasta desaparecer definitivamente (Pasquino, 1997). Aron y Bell, de manera independiente, afirmaron que el llamado ''consenso de posguerra'' anulaba la oposición y la disidencia dado que los principales actores políticos coincidían en su visión respecto a las funciones del Estado y el manejo de la actividad económica. Además, se estaba produciendo una tendencia cada vez más adaptativa por parte de la población y, en particular, de los sectores más críticos y renuentes al capitalismo (Wagner, 1997). En el caso de Kirchheimer, su diagnóstico sobre el fin de las oposiciones se fundamentaba en el cambio que estaban experimentando los partidos, con el desplazamiento desde los partidos de masas a los partidos ''atrapa todo'' (catch– all parties); es decir, el cambio hacia agrupaciones que orientaban la competencia a lograr la adhesión de un conjunto más amplio de la población y, no sólo, a representar un sector social en particular.
El diagnóstico acerca del fin de las oposiciones se vio abruptamente superado por el inicio de un nuevo ciclo de conflictos que estallaron en la segunda mitad de los años sesenta y, en el ámbito de la Ciencia Política, con la publicación del trabajo compilado por Robert Dahl (1973) Political Opposition in Western Democracies. 3 Junto con refutar la tesis sobre el fin de las oposiciones, Dahl reconoce en ese trabajo la existencia de partidos y coaliciones con una serie de atributos que permiten identificar el protagonismo de las oposiciones, especialmente en la arena parlamentaria y en el terreno de la definición de la política pública.
Según Dahl (1973), seis son los atributos que suelen presentar los partidos de oposición, o aquellos partidos que asumen de manera efectiva su rol de opositores. En primer lugar, la cohesión organizacional y una representación más bien concentrada de los partidos opositores. Si el sistema de partidos se presenta fragmentado, débil será la fuerza de la oposición. Incluso, en un contexto de alta fragmentación, difícil será reconocer la existencia de esos partidos. En segundo lugar, el nivel de competitividad, en el sentido que algunos partidos tienden a desarrollar acciones de tipo competitivas mientras que otros privilegian los acuerdos y la colaboración, ya sea de manera autónoma o mediante el establecimiento de nuevas alianzas. Como tercer elemento destaca la capacidad para ejercer control sobre el gobierno, a partir de la participación en la distribución de los cargos parlamentarios. Dependiendo del número de cargos obtenidos, el ejercicio del control puede desarrollarse de diferentes maneras, llegando en algunos casos a derivar en una verdadera obstrucción a las políticas del gobierno. Como cuarto rasgo destaca la capacidad para distinguirse e identificarse como oposición. En seguida, se refiere a los objetivos propuestos por el partido o la coalición opositora, que van desde la mera obtención de cargos de representación, el posicionamiento en las esferas decisionales, hasta promover una transformación más sustantiva de la sociedad. Finalmente, menciona las estrategias de acción diseñadas por cada organización.
La presencia y el desarrollo de estos seis atributos permiten reconocer la existencia de una oposición activa, que logra con ello modificar la conducta y las decisiones del gobierno. Este tipo de oposición se diferencia, claramente, de la oposición pasiva que se caracteriza por no lograr modificar la conducta del gobierno. La mayoría de estos atributos han sido reiterados por definiciones posteriores, e incluso por algunas más recientes, añadiendo otras dimensiones o realizando ciertas adaptaciones a los nuevos contextos en los que se desenvuelven los partidos de oposición.
En los estudios sobre sistemas de partido, Panebianco (1982) llegó a plantear una tipología genérica derivada de la distinción entre la oposición que él denominaba efectiva y otra que presentaba la condición de permanente. A diferencia de la oposición efectiva, la permanente solía quedar al margen del gobierno a lo largo de un período bastante prolongado. Era una variante de la forma pasiva de oposición, descrita por Dahl, pero que en ocasiones logra acumular una fuerza electoral y parlamentaria significativa; pese a ello, no llega a ser vista como alternativa real de gobierno, como sucedió durante mucho tiempo con el Partido Socialdemócrata Alemán, con el Partido Comunista Italiano o con el Partido Comunista Francés. Pasquino (1997), por su parte, tras reconocer el aporte realizado por Dahl y sus seguidores posteriores, identificó la existencias de dos ámbitos de desarrollo de las oposiciones. Tales ámbitos en ocasiones se articulan adecuadamente y en otras aparecen disociados. El primero de estos ámbitos corresponde al político, que se expresa en la competencia electoral y parlamentaria, principalmente; el otro ámbito era el social, a través de los vínculos que establecen los partidos con organizaciones sociales y de la sociedad civil. Ambos, el político y el social, se complementan y refuerzan fortaleciendo a los partidos de oposición. Por tanto, para ser oposición electoral y parlamentaria, un partido requiere también del establecimiento de vínculos con la sociedad civil. En cambio, aquellos partidos que se desarrollan en una sola dimensión tendrán un desarrollo parcial, o simplemente se verán limitados a la hora de asumir la función opositora.
Con posterioridad a estos aportes, y a modo de complemento, Bartolini (2000) ha señalado que el establecimiento de una línea divisoria clara entre el gobierno y la oposición, que pueda ser percibida por los electores a través de los elementos de identificación y los contenidos de las propuestas programáticas, amplía la oferta y con ello la presencia de mayores opciones. Por su parte, Altman y Pérez–Liñan (1999, 2002) han afirmado que, a pesar de la importancia de la competencia y del control, es necesario que el número de cargos parlamentarios de la oposición no supere al de los partidos de gobierno. De este modo, se evita que su función pase del control y de la fiscalización a la obstrucción de la gestión gubernativa. Más recientemente, y analizando el desenvolvimiento de las oposiciones en los presidencialismos latinoamericanos, Morgenstern, Negri y Pérez–Liñán (2008: 164) relevan la cohesión interna de ese tipo de partidos y la idea de concentración, que para ellos se traduce en un reducido número de partidos efectivos de quienes pretendan manifestar el descontento ante las decisiones del gobierno.
La oposición en el presidencialismo latinoamericano
A nivel regional, la reflexión acerca de la oposición es más bien reciente. Existen algunos trabajos muy específicos que analizaron el funcionamiento de las instituciones representativas en los primeros gobiernos democráticos. De todos modos, el desarrollo conceptual acerca del tema se genera recién a fines de los años noventa. En términos generales, sobresale una suerte de dispersión respecto de los casos y, en ocasiones, del objeto mismo. De los primeros trabajos realizados, especial importancia revisten los estudios acerca de la relación entre el gobierno argentino y el parlamento durante la administración de Alfonsín (Mustapic y Goretti, 1992), y los que, posteriormente, abordan las reacciones frente al ''decretismo'' del gobierno de Menem (Mustapic, 2000; Pousadela, 2003).
Desde fines de la década los noventa, y comienzos de la década siguiente, el análisis de la oposición ha estado dedicado a explicar el crecimiento y éxito electoral de los partidos de izquierda. Tomando como referencia la experiencia del Frepaso y de la Alianza en Argentina, pero sobre todo la trayectoria del Frente Amplio en Uruguay previo al 2004, y la del Partido de los Trabajadores de Brasil antes de su victorial del 2002, se comienza hablar de la existencia de partidos u oposiciones ''desafiantes'' (González, 1999; López, 2005; Yaffé, 2005). Con ello se indicaba la existencia de unos nuevos partidos opositores que emergieron en épocas de crisis, lograron canalizar el descontento de la población, aceptaron las reglas del juego democrático, profundizaron la democracia y el sistema de representación –especialmente porque poseían vínculos con la sociedad civil. Adicionalmente, se convirtieron en una verdadera amenaza para los partidos en el gobierno, así como para los partidos tradicionales en general, logrando finalmente ser vistos como alternativa real de gobierno. Por el hecho de aceptar desde un comienzo las reglas del juego democrático, este tipo de partidos impulsaron acciones muy distintas a las de los partidos antisistema y de quienes incurren en la deslegitimación y anulación del adversario político.
Los rasgos definidos para los partidos ''desafiantes'', que sintetizan las principales dimensiones del trabajo de Dahl, permiten no sólo entender la trayectoria previa de aquellos partidos y coaliciones de izquierda que lograron llegar al gobierno. También permite entender la trayectoria de los partidos de derecha cuya experiencia ha sido más o menos análoga, y de esa manera otorgarle un sentido más amplio a la oposición, y a las diferentes formas de contestación que surgen en el contexto de los sistemas democráticos más actuales.
Una propuesta de análisis
La oposición sería una condición que asumirían los partidos en determinadas ocasiones, en las cuales éstos tenderían a desarrollar acciones competitivas u orientadas a lograr el control de la gestión del gobierno (Blondel, 1997; Bartolini, 1999). Los partidos no se definirían por el mero de hecho de no estar en el gobierno, sino por impulsar una serie de iniciativas destinadas a participar en la distribución del poder, influir en los procesos de deliberación y de toma de decisiones y, en lo posible, poder provocar la alternancia en cualquiera de sus modalidades: parcial, mixta o total (Mair, 1997; Pasquino, 2010). Al asumir el rol de opositores, los partidos impulsan y promueven acciones totalmente distintas a las de tipo colusivas, o análogas al fenómeno de la ''cartelización''.
A diferencia de las fuerzas antisistema, la oposición democrática contribuye a promover la resolución pacífica de los conflictos (Fisichella, 2004), reafirmando con ello el principal atributo de la competencia regulada e institucionalizada (Bartolini, 1999). En otras palabras, por más desafiante que sean las acciones emprendidas por los partidos de oposición, logran procesar e institucionalizar las situaciones de conflicto que existen en la sociedad al respetar las normas y las reglas del juego democrático.
La oposición es esencialmente política y, al mismo tiempo, se desenvuelve dentro del sistema político. Si bien las acciones e iniciativas emprendidas pueden llegar a tener un carácter permanente y estable en el tiempo, el grado y la capacidad de influencia serán más bien diferenciados a lo largo de ese mismo marco temporal. Como lo ha dicho el propio Dahl, los rasgos que definen a la oposición van desde el grado de cohesión interna, pasando por el posicionamiento en la estructura de representación, hasta llegar a los objetivos y las estrategias. Se trata de rasgos que a su vez dependen de una serie de condiciones que pueden ser institucionales o asociadas a situaciones de conflicto manifestadas por la sociedad. Esto conlleva, en términos temporales, tener que identificar los principales hitos en la trayectoria de la o las oposiciones, en términos de capacidad de presión, influencia y negociación con el gobierno, o con las fuerzas políticas que representan al oficialismo.
La trayectoria de la oposición en Chile 1990–2009
Desde la instalación del primer gobierno democrático varios fueron los partidos que intentaron asumir el rol de opositores. En primer lugar, los partidos del pacto Democracia y Progreso, Renovación Nacional (RN) y la Unión Demócrata Independiente (UDI), conformado para enfrentar las elecciones parlamentarias de 1989. En segundo lugar, los partidos de la izquierda extraparlamentarias, representados principalmente por el Partido Comunista y otras organizaciones menores. Hacia fines del gobierno de Patricio Aylwin (1990–1994), se agregó también el Partido Humanista (PH), que inicialmente había formado parte de la Concertación y participado en esa misma administración. A diferencia de los partidos de la derecha, la llamada ''izquierda extraparlamentaria'' tuvo durante dos décadas un protagonismo restringido a nivel de la discusión pública, dada las dificultades generadas por el sistema binominal para el acceso a cargos en el Congreso Nacional. Gran parte de su protagonismo, y su capacidad de presión, se logró mediante el vínculo que mantuvo con algunas organizaciones sociales ligadas al mundo sindical y estudiantil.
Para entender el dinamismo y la competencia asumida por los partidos de oposición es necesario tener en cuenta las características y los estímulos ofrecidos por el entorno configurado desde antes de la instalación del primer gobierno democrático. El sistema de partidos reconstruido en la primera mitad de los años ochenta, presentaba más evidencia de cambio que de continuidad en comparación con aquel predominante hasta 1973. Como elemento de continuidad, habría que destacar que el PDC y el resto de los partidos de centro–izquierda fueron creados con anterioridad a los años setenta. Distinto fue el caso de la UDI, que se crea en 1983, del PH que nace en 1984, y de RN que es fundado en 1987. Adicionalmente, los cambios se identifican tanto en términos de las orientaciones de la competencia y en las condiciones institucionales ofrecidas desde fines de los años ochenta. A lo largo del período que se inaugura en 1990, se va dando una situación de polarización que entre las dos más importantes coaliciones se ha expresado, fundamentalmente, en términos ideológicos e identitarios, ya que a nivel programático ella ha sido más bien moderada (Fuentes, 1999; Hagopian, 2005). Las diferencias con los partidos de la actual Coalición por el Cambio, RN y UDI, se acentúan al comparar sus posiciones con las del PC y el PH.
Por otra parte, desde las primeras elecciones celebradas en 1989, hasta la segunda vuelta realizada en enero del 2006, los partidos y los principales bloques políticos se alinearon en función de las fracturas autoritarismo/democracia configurada durante el régimen militar (Garretón, 1995, 2000; Torcal y Mainwaring, 2000; Roberts, 2002; Tironi, 2010). La fractura autoritarismo/democracia provocó un desplazamiento de aquella de clase, presente a lo largo de toda la fase que va desde 1920 hasta 1973. La fractura autoritarismo/democracia orientó la competencia entre los partidos y buena parte de las decisiones adoptadas por el electorado. Cabe señalar que en el predominio de esta fractura no sólo influyeron aspectos de orden sociocultural. De hecho, fue más decisiva la presencia de instituciones y resabios autoritarios, algunos de los cuales se mantuvieron hasta las reformas constitucionales del año 2005. Antes de esa fecha, y sobre todo durante la década de los noventa, tanto la UDI como el sector ''más duro'' de RN defendieron enérgicamente la permanencia de los senadores designados, la inamovilidad de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y las atribuciones que poseía el Consejo de Seguridad Nacional (Garretón, 1995, 2000; Fuentes, 1999). La defensa a los legados del régimen militar generó tensiones en el interior de RN, especialmente entre los años 1994 y 1996, cuando la dirigencia de esa época decidió respaldar las reformas constitucionales promovidas por el entonces gobierno y los partidos de la Concertación.
La defensa realizada por la UDI y la facción de RN descrita anteriormente se expresó incluso en términos de estrategia electoral. A medida que se hacía evidente la posibilidad de modificar la institucionalidad heredada del régimen militar, la alianza derechista fue intensificando la competencia con los partidos de la Concertación. Si se compara la situación de las elecciones parlamentarias de 1989 y 1993, con lo que ocurre posteriormente, la actitud de la derecha, particularmente de la UDI, fue más bien defensiva durante las dos primeras contiendas parlamentarias. Se hizo más desafiante sólo a partir de 1997 y, sobre todo, tras las elecciones presidenciales de 1999. La UDI fue superando el carácter defensivo –o simplemente reactivo– que tuvo inicialmente, al lograr llegar a nuevos sectores del electorado y, desde las elecciones parlamentarias de 1997, comenzar a crecer a costa de RN.
En el caso del PC, la crítica a la institucionalidad del régimen militar fue menos efectiva que la desplegada por los partidos de la Concertación. A diferencia de esta coalición, el PC consideraba que el déficit institucional implicaba resolver el dilema entre ''fascismo y democracia'' (Riquelme, 2009: 212). Según lo que señalaba dicho partido a mediados de 1990, la superación de ese dilema se resolvía mediante una ''ruptura institucional'' que no admitía negociaciones ni tampoco la incorporación de aquella lógica que sustentaba la llamada ''democracia de los acuerdos''. A juicio del PC, esa lógica no solamente permitía mantener resabios institucionales, derivados de la experiencia autoritaria sino, además, un marcado continuismo económico. A diferencia de la coyuntura electoral de 1989, el PC optó, posteriormente, por un ''camino propio'' apostando, en algunas ocasione, al establecimiento de acuerdos electorales con otras organizaciones y partidos de izquierda sin representación parlamentaria, pero descartando cualquier acuerdo tácito con la Concertación. Sólo a partir de las elecciones municipales efectuadas el 2008, se llevan a cabo pactos electorales con partidos de esa coalición, con el fin de asegurar algunas comunas y distritos frente a la amenaza electoral de los partidos de derecha.
Por último, cabría agregar uno de los aspectos más influyentes del régimen político establecido a partir de 1990. Desde que se produce la recuperación democrática, el poder Ejecutivo ha detentado un exceso de atribuciones en relación con el Congreso Nacional, las que incluyen iniciativas legislativas y otros poderes no legislativos asociados a la nominación de cargos en la administración y los gobiernos regionales (Hagopian, 2005; Altman, 2008). Todo esto provoca una serie de limitaciones para fiscalizar la gestión del gobierno, por parte del Congreso y en especial de la Cámara de Diputados. Del mismo modo, se generan una serie de restricciones para llevar a cabo los procesos de rendición de cuenta –accountability– que puedan efectuar los distintos representantes del poder Ejecutivo.
Institucionalización y dinámica organizativa interna
Desde el punto de vista de la cohesión y la organización interna de los partidos de la centro–derecha, la UDI ha destacado por presentar desde sus inicios una estructura altamente cohesionada y una notoria disciplina interna de sus militantes. Tal disciplina ha evitado que se produzcan diferencias y tensiones que comprometan la estabilidad y los objetivos definidos. Además, ha evitado que se generen incongruencias entre los militantes y la dirigencia del partido (Berríos, 2007). La disciplina con la línea y la política definida por el partido también se ha expresado en el terreno parlamentario, especialmente a la hora de vetar algunas iniciativas que fueron promovidas por los gobiernos y partidos de la Concertación.
A diferencia de la UDI, RN se ha caracterizado por ser un partido que ha presentado mucho más dificultades para institucionalizar los mecanismos de deliberación y de toma de decisiones. Su estructura organizativa tiende a dejar espacios para el caudillismo y los liderazgos de tipo personalista (Barozet y Aubry, 2005). Las mayores tensiones en el interior de RN se registraron entre los años 1995 y 1996, a causa del rechazo manifestado por los senadores de ese partido a aceptar las resoluciones del Consejo General. El tema constitucional volvió a generar tensiones internas durante el año 2003, cuando un grupos de ''14 diputados rebeldes'' amenazó con renunciar ante la propuesta de una nueva iniciativa de reformas que fue formulada por algunos dirigentes de ese partido (Gamboa, 2007). Otra diferencia importante entre ambos partidos radica en el hecho de que en la UDI muchas de las actividades se asumen de manera permanente y, en ocasiones, de un modo profesional. En RN, en cambio, prevalece un estilo de participación voluntaria que no necesariamente se ajusta a los compromisos y al nivel de dedicación que exige la vida partidaria. En ese sentido, mientras la UDI adoptó la estructura típica de una moderna maquinaria partidaria, RN ha mantenido los rasgos que caracterizaron a los partidos de la derecha tradicional.
Respecto de las relaciones entre ambos partidos, desde 1988 estuvieron marcadas por una serie de conflictos que en distintas ocasiones comprometieron la proyección de la coalición. Hasta el año 2005, la mayoría de los conflictos entre esos dos partidos se produjeron al momento de definir al candidato presidencial que representara a la derecha, y, también, al confeccionar las listas parlamentarias (Angell, 2005). En dos ocasiones, en los años 1989 y 1993, RN se vio obligado a aceptar las imposiciones que hiciera la UDI en la definición de los candidatos presidenciales. A partir del 2006, se fueron atenuando las diferencias entre ambos partidos, lo que permitió aprovechar las oportunidades que surgieron a raíz de los problemas experimentados por el gobierno de Bachelet, y luego los conflictos que se desencadenaron al interior de los partidos de la Concertación.
En el caso del PC, existe una estructura que, por muy rígida que pueda resultar, ha contribuido a generar cohesión y disciplina interna. Las mayores disidencias y discrepancias que se generaron entre dirigentes y su Comité Central se produjeron a mediados de 1990, en los momentos en que se llevaba a cabo la legalización de ese partido. En esa ocasión, el partido procedió a expulsar a una serie de dirigentes disidentes, entre los que se encontraban Patricio Hales, Luis Guastavino, Antonio Leal y Fanny Pollarolo (Riquelme, 2009). La política de alianzas, desplegada para enfrentar determinados eventos electorales, se puso en práctica en las elecciones municipales de 1992 y luego para la contienda parlamentaria y presidencial del 1993. Por su parte, el PH, que se retiró de la Concertación el año 1993, se ha caracterizado por presentar una estructura mucho más informal, sin lograr el nivel de organicidad que otros partidos poseen a nivel nacional. Aún así, ha presentado candidatos a la presidencia en casi todas las elecciones, a excepción de la última efectuada en diciembre del 2009. Esporádicamente, el PH ha establecido alianzas con el PC, como ocurrió a partir del 2003, con la conformación de la coalición Juntos Podemos, que estuvo integrada por otras agrupaciones de izquierda de menor presencia pública y con escaso peso electoral. En las últimas elecciones presidenciales y parlamentarias, el PH se distanció del PC y del pacto electoral que éste último partido asumió con la Concertación, apoyando la candidatura alternativa de Marco Enriquez–Ominami.
Identificación y arraigo social
De acuerdo con lo registrado por las distintas series de la Encuesta del Centro de Estudios Públicos (CEP), la identificación con los partidos de la Concertación experimenta una caída progresiva a partir de la segunda mitad de los años noventa. Los porcentajes más bajos se registran, en un primer momento, a mediados de la administración de Ricardo Lagos y luego durante el gobierno de Michelle Bachelet. En función de estos datos, se podría inferir que la baja identificación que se produce en ambas administraciones responde, por un lado, a los momentos críticos que atravesaron los dos gobiernos –como las repercusiones de la crisis económica, y las denuncias de corrupción durante la administración Lagos– incluyendo en el caso de Bachelet las tensiones que se registraron en el interior de la propia coalición. Por otro lado, también influyó el estilo de gestión promovida por ambos mandatarios, a través de la cual se disminuyó la influencia de los partidos en las decisiones adoptadas desde el gobierno.
Como se aprecia en el siguiente gráfico, la caída que experimenta la Concertación no se traduce en una mayor identificación con el bloque opositor de la derecha, ni tampoco con el de los partidos de la llamada ''izquierda extraparlamentaria''. La identificación con RN y la UDI, en términos agregados, se mantiene estable durante la última década, a excepción de la coyuntura electoral del año 2005. Cabe destacar que en el año 2009 la identificación con los partidos de la derecha es levemente inferior a lo registrado por esas organizaciones en los momentos de mayor respaldo hacia la Concertación.
Además de la identificación con un partido, o con un determinado bloque político, existen otros indicadores que dan cuenta del control territorial y del nivel de vinculación de los partidos con diferentes sectores sociales. Desde el punto de vista del control territorial, especial importancia reviste la capacidad desarrollada por los partidos de oposición para obtener cargos de representación y conducción del gobierno municipal. Desde mediados de los años ochenta, la UDI ha venido desarrollando un intenso trabajo en comunas populares y en municipios tanto de la Región Metropolitana como de otros centros urbanos del país (Huneeus, 2001; Soto, 2001; Barozet, 2003). A diferencia de RN, la UDI fue más efectiva en conquistar el apoyo de nuevos sectores sociales, o históricamente hostiles a los partidos de la derecha (Joignant y Navia, 2003), y lograr llegar a los votantes identificados con el centro político (Fontaine, 2000). De este modo, ambos partidos sobrepasaron el umbral de votación que históricamente había caracterizado a los partidos de la derecha.
El control de ciertas comunas ha sido una estrategia efectiva para asegurar una red de apoyo, pensando sobre todo en la competencia parlamentaria que sucede con posterioridad. Para los partidos, su presencia en los municipios facilita el despliegue de toda clase de vínculos –formales e informales– con los ciudadanos (Luna, 2008). Tomando en cuenta las dos últimas contiendas municipales, a partir de la separación de las elecciones de alcaldes y de concejales, se advierte un aumento significativo del número de alcaldes por parte de la actual Coalición por el Cambio, en relación a la Concertación (Tabla No. 1).
En las últimas elecciones municipales, esta coalición logró controlar 40 comunas más que en el 2004. Respecto a la coalición Juntos Podemos y, particularmente, al PC, en comparación a los años noventa, en las elecciones del 2004 experimentó un incremento significativo en el número de cargos obtenidos (Campos, Cantillana y Poveda, 2010). De hecho, en 1992 el PC logró elegir tan solo un alcalde en la comuna de Canela, además de 35 concejales. Cuatro años después, en 1996, aumentó a dos el número de alcaldes pero redujo sus concejales a 28.
En cuanto a la elección de los concejales, la Coalición por el Cambio tuvo un leve descenso el año 2008. La Concertación sufre una merma un tanto mayor, pero el número de concejales que ella pierde no fue en beneficio de los partidos de derecha ni tampoco del Juntos Podemos, que sufre un descenso de diez concejales –en relación con la elección del 2004. Más bien, quienes se beneficiaron de la disminución de concejales de estos tres bloques fueron aquellas listas que se conformaron por candidatos que, anteriormente, pertenecían a la Concertación, en la que se destaca ''Por un Chile Limpio'', que obtuvo el 7,56% de la votación y un número de 117 concejales, además del leve apoyo que recibieron otras listas como ''La fuerza del Norte'' –con 0,58% de la votación y 7 candidatos electos– y los independientes fuera de pacto –con el 1,56% de los votos y 12 candidatos electos.
Tomando como referencia la experiencia en la gestión municipal, en la segunda mitad de los noventa la UDI comenzó a desplegar un discurso tecnocrático y antipolítico que le permitió tener una amplia acogida en grupos de profesionales, juveniles, medios emergentes y, en ocasiones, que se encontraban bajo la línea de la pobreza. RN ha mantenido el apoyo que tradicionalmente han tenido los partidos de derecha en comunas rurales, de sectores medios y medio–alto. El PC, por el contrario, de acuerdo con estimaciones realizadas para las elecciones del 2009, logra llegar, preferentemente, a sectores socioeconómicos C2, C3 y D;4 en términos educacionales, concita la adhesión de quienes poseen estudios universitarios incompletos o completos (Campos, Cantillana y Poveda, 2010). El verticalismo predominante en el PC ha tenido un efecto negativo respecto a su relación con las organizaciones sociales, y sobre todo para promover el liderazgo de quienes se han destacado en importantes frentes, como el estudiantil, el sindical o el del colegio de profesores (Riquelme y Casals, 2010).
En lo que respecta a la capacidad de los partidos para incorporar nuevos contingentes a su militancia, la UDI logra ir más allá de los ''límites'' de la derecha y de la centro–derecha. En efecto, ha podido atraer hacia sus filas a ex–dirigentes de RN, de los partidos de la Concertación y del PC (Alenda y Sepúlveda, 2009). RN por su parte, se limita a reclutar dentro del espectro de la derecha, siendo escasa su capacidad para atraer a ex–militantes de la UDI y, más allá de la derecha, a quienes pertenecían al PDC. No existe ningún antecedente que logre demostrar capacidad en los partidos de izquierda, y en especial del PC, para atraer a ex militantes de los partidos de la derecha.
La fuerza electoral de los partidos de oposición
A diferencia de lo que ocurre a nivel de la identificación, desde el punto de vista electoral el crecimiento que experimentan los partidos de derecha erosiona directamente el respaldo que había tenido la Concertación (Gráfico No. 2). Si se observa con detención el número de cargos parlamentarios obtenidos, como ocurre con las elecciones de diputados (Tabla No. 3), la UDI logra crecer a costa del PDC y, dentro del sector de la derecha, de RN. El crecimiento que experimenta la UDI en las elecciones parlamentarias y municipales, especialmente después de la exitosa experiencia de Joaquín Lavín en 1999, contribuye a afianzar un nivel de votación que deja a la Coalición por el Cambio ad portas del desplazamiento de la Concertación. La ''izquierda extraparlamentaria'', por su parte, experimenta un avance significativo en 1997, alcanzando el mayor nivel de votación en las dos décadas que transcurren desde las elecciones de 1989. Sin embargo, en la incursión presidencial del año 1999, que será la única elección en la cual presenta una figura de sus filas, la votación del PC se reduce en torno al 3%.
¿Qué factores explican el crecimiento electoral de la derecha? En primer lugar, un cambio de estrategia que se visualiza en ambos partidos a principios de los años noventa. Tanto por parte de un sector de RN y de la UDI, luego del Congreso Doctrinario celebrado en septiembre de 1991, se plantean como objetivo el desplazarse hacia el centro político, y disputarle esa representación al PDC. La UDI, como ya se ha dicho, será más efectiva al lograr no sólo incorporar nuevas demandas, entre ellas el de la seguridad ciudadana sino, además, despolitizar su discurso y alejarse del pasado autoritario, en particular luego de la detención del general Pinochet en Londres, en 1998 (Fontaine, 2000; Angell, 2005). En segundo lugar, el crecimiento de la UDI, y de la derecha en general, coincide con una situación de crisis económica y de incremento de los conflictos sectoriales producida a fines de los años noventa (Navia y Joignant, 2000; Angell, 2005). Si se comparan las elecciones presidenciales de 1993 y 1999, la candidatura derechista de Lavín aumenta en 18% en relación con la anterior candidatura de Arturo Alessandri B. En las elecciones de diputados del 2001, todavía realizadas en medio de la crisis económica iniciada en 1998, la coalición de derecha aumenta en casi 8% en comparación a las anteriores elecciones de 1993 y de 1997. La ''izquierda extraparlamentaria'' no logró canalizar el descontento y la crítica hacia la gestión concertacionista, suscitada a raíz de la crisis iniciada en 1998 y que se mantiene hasta aproximadamente finales del año 2002.
Para la coalición derechista, la crisis económica se tradujo en un factor importante, pero no en el único, para explicar su crecimiento electoral. En otras palabras, ha sido condición necesaria pero no suficiente, pues se ha combinado con otros factores de tipo político, como el aumento de los conflictos sectoriales y las tensiones cívico–militares producidas a fines de los noventa. Pensando en lo que sucede, previo a las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2009, fue también importante la situación de crisis que vivieron internamente los partidos de la Concertación (Morales y Navia, 2010; Tironi, 2010). De la Concertación, y específicamente del PS, surgieron dos candidaturas presidenciales alternativas a la oficial, representada por Eduardo Frei, y dos listas parlamentarias que erosionaron la votación que dicha coalición había obtenido con anterioridad. En definitiva, la derecha, y no la ''izquierda extraparlamentaria'' o extra Concertación, fue la que supo aprovechar las oportunidades ofrecidas por el entorno: crisis económica, tensiones en el interior de los partidos de la Concertación, desgaste y desencanto de una parte del electorado. Esto, unido a los anteriores estímulos generados por el propio sistema binominal, fue generando las condiciones que permitieron a la derecha alcanzar el poder.
Desempeño parlamentario
El aumento del respaldo electoral hacia el bloque de derecha que se fue produciendo desde fines de los años noventa, permitió a dicho sector aumentar el número de cupos en el parlamento. Como se muestra en la Tabla No. 2, mientras estuvo en el gobierno la Concertación logró ser mayoría en la Cámara de Diputados, y luego en el Senado al desaparecer la institución de los senadores designados el año 2005. Sin embargo, a partir del 2007 se produjeron una serie de renuncias de parlamentarios del PPD y del PDC que hicieron perder la mayoría absoluta que poseía en ambas cámaras.
Tal como se observa a continuación, el bloque de derecha fue aumentando el número de cargos en desmedro de la Concertación. Además, resulta evidente el hecho de que el crecimiento exponencial del número de cargos por parte de la UDI contribuyera significativamente en el aumento de parlamentarios para el sector, pese a que afectó también a RN y, entre sus adversarios, al PDC.
El marcado presidencialismo de la democracia chilena condiciona el desempeño parlamentario, cuestión que se visualiza con mayor claridad a partir del 2006, fecha en la cual el Congreso se desprende de los senadores designados. De acuerdo con los datos proporcionados por el Sistema de Información Legislativa del Congreso Nacional, el año 2006 es cuando se produjo una mayor proporción de las iniciativas por parte de los parlamentarios, dado que las presidenciales alcanzaron sólo el 11% (Humanas, 2010). El año 2010, el número de proyectos que ingresaron a tramitación fue de 576. Si se compara con el primer año del gobierno de Bachelet (2006–2010), el gobierno de Piñera registra un aumento de las iniciativas legislativas alcanzando un porcentaje de 17,7% (Humanas, 2011).
De las 102 iniciativas presidenciales presentadas el 2010, 86 correspondieron al actual presidente Sebastián Piñera, mientras que las 16 restantes lo fueron por parte de la saliente presidenta Bachelet. Respecto de la publicación de leyes, en el año 2009 éstas alcanzaron el total de 96 (Tabla No. 3). De esa cantidad, el 63,5% correspondieron a iniciativas presidenciales. El año 2010 fueron publicadas 72 leyes de las cuales el 69% fueron iniciativas presidenciales y un 31% mociones parlamentarias. De los 50 mensajes presidenciales aprobados, 31 correspondieron al actual jefe de Estado.
Previo al año 2006, y sobre todo frente a la presencia de los senadores designados, la derecha se amparó en el poder de veto que brindaba dicha institución. Este recurso fue utilizado con mucha frecuencia durante los años noventa, lo que claramente le otorgaba un poder a los partidos de derecha que no se correspondía con el nivel de votación alcanzado hasta ese momento. Para poder revertir esta situación, los gobiernos de la Concertación hasta la administración de Ricardo Lagos (2000–2006) debieron utilizar otras alternativas para asegurar la aprobación de determinados proyectos de ley, y de las iniciativas que eran impulsadas por el Ejecutivo. Lo más común fue la negociación individual con los parlamentarios de la UDI y de RN (Toro, 2006). Los conflictos que se registraron entre ambos partidos generaron una suerte de ''indisciplina'' parlamentaria que facilitó las negociaciones y la aprobación de los proyectos de ley. A partir del año 2006 los parlamentarios de la UDI y de RN actuaron en función de los intereses de la coalición, logrando mayor coherencia y ''disciplina'' tanto de sus diputados como de sus senadores. Aprovechando las tensiones y discrepancias dentro de los partidos de la Concertación, desencadenadas a partir del año 2007, fue posible hacer efectiva la acusación constitucional contra la Ministra de la Educación el año 2008.
La estrategia de negociaciones individuales también permitió fortalecer la influencia de algunos partidos y dirigentes de oposición. Fenómeno que quedó demostrado tras la crisis que se produjo en el gobierno de Ricardo Lagos (2000–2009) por el caso MOP–Gate.5 La oposición más frontal de esa época, representada por la UDI y liderada por el diputado Pablo Longueira, entró en una serie de negociaciones con el gobierno, que derivaron en acuerdos político–legislativos para la transformación y mayor trasparencia de la gestión pública (Gartenlaub, 2009). Esto demostró el peso que tenía la UDI en ese momento, no sólo en el interior de la coalición de derecha sino, además, para obligar al gobierno a introducir cambios sustantivos, en este caso asociados a la administración y la gestión estatal. Posteriormente, Bachelet también debió incluir a representantes de la oposición en la conformación de los consejos asesores, los cuales acompañaron en la elaboración y modificación de la política pública implementada en las áreas de salud, educación y previsión social.
Objetivos y propuestas programáticas ¿Qué ofrecen de distinto los partidos de oposición?
Entre los partidos de la derecha y la Concertación se logró coincidir en una serie de temas que en el pasado marcaron la distancia entre los partidos de izquierda, centro y derecha (Fuentes, 1999; Hagopian, 2005). El tema constitucional y la visión acerca de las instituciones diseñadas durante el régimen militar generó importantes distancias entre el bloque integrado por la UDI y RN respecto de la Concertación y de la ''izquierda extraparlamentaria'', o ''extra Concertación'' (Garretón, 2000; Tironi, 2010). Durante la última campaña presidencial, la Concertación formuló una serie de propuestas relacionadas con el aumento de la regulación y de la protección social. La Coalición por el Cambio, y en particular Piñera mostraron un programa muy cercano a la Concertación, en especial en lo referente a mantener el sistema de protección social diseñado por Bachelet. Las distancias entre las dos coaliciones se hicieron casi imperceptibles, o se tornaron más bien tenues. En su crítica a la Concertación, Piñera reafirmó los contenidos del discurso que Lavín instalara a fines de los noventa: el énfasis en un nuevo estilo de gestión –de carácter técnico o gerencial–, y el cuestionamiento del rol de los partidos.
Con anterioridad al último gobierno de la Concertación, tanto RN como la UDI habían sido enfáticos en reafirmar una serie de aspectos relacionados con la importancia del mercado, el rol del Estado y una política subsidiaria que focalizara el gasto hacia los sectores que se encontraban bajo la línea de la pobreza (Pollack, 1999). Ambos partidos han coincidido durante los últimos veinte años en su crítica al ''intervencionismo estatal'' y en su defensa de los derechos individuales. De este modo, consideran que la ausencia de toda intervención y regulación facilita el emprendimiento y el desarrollo de las capacidades individuales. Por otra parte, los dos partidos coincidían en la necesidad de establecer límites a fin de garantizar la estabilidad de las instituciones y del orden social (Unión Demócrata Independiente, 1991).6 No obstante, la UDI fue siempre más enfática, al menos hasta el 2005, en su defensa de una ''democracia tutelada''. En el Congreso Doctrinario de 1991, la dirigencia de la UDI formuló una fuerte crítica a los ''partidos tradicionales'', afirmando además que la política debía ser concebida como ''acción de servicio''. Esto implicaba intensificar su intervención en las comunas populares, junto a promover un estilo de acción marcado por el pragmatismo, la desideologización y la despolitización (Larraín, 1991).
Por otra parte, cabe destacar que en la derecha chilena es notoria la influencia del pensamiento conservador, y sobre todo del catolicismo conservador. Tanto en RN como en la UDI se enfatiza el rol de la familia, oponiéndose a cualquier alteración de esa unidad, y afirman orientarse por los principios de la civilización cristiano–occidental. RN y la UDI acogieron y adhirieron a la Encíclica Centesimus annus, promulgada por Juan Pablo II en 1991 (Cuadra, 1992).7 Esta Encíclica fue asumida por los partidos de la derecha y no, como en otras ocasiones, por el PDC. Por tanto, el crecimiento electoral y el nivel de adhesión alcanzado por la derecha fueron coincidentes con el giro dado por la jerarquía de la Iglesia Católica después del año 1991.
Por su parte, el PC ha manifestado una importante ambivalencia sobre una serie de temas relacionados con el socialismo, el cambio social y la revolución, que se arrastran del momento en que se produce el colapso de los ''socialismos reales''. No ha sabido precisar su idea de transformación social, ni tampoco revisar a fondo su política en las últimas décadas (Moulian, 2010). El fracaso de su línea política, o simplemente de sus estrategias, ha sido justificado en función de las restricciones generadas por el sistema binominal. En comparación con lo que fue su línea programática de los años ochenta, el PC manifestó un reconocimiento de la democracia y el abandono progresivo de la ''dictadura del proletariado'', como uno de los objetivos a alcanzar (Riquelme, 2009: 206). El abandono de la ''dictadura [...]'', así como de lo que quedaba de la anterior política de ''rebelión popular [...]'', fue anunciado en enero de 1990.
Al reconocer y aceptar la democracia, el PC definía como principal forma de lucha la competencia electoral, combinada con la articulación que podía lograr en el terreno de las organizaciones sindicales, estudiantiles, agrupaciones culturales y de derechos humanos. En noviembre del año 1991, su Comité Central decidió asumir la oposición al gobierno de Patricio Aylwin, a quien había respaldado electoralmente, sobre la base de un ''análisis de la situación política, de las condiciones de vida y el estado de ánimo del pueblo [...]'' (Riquelme, 2009: 263). Posteriormente, en el XX Congreso celebrado en 1994, sus dirigentes hablaron de la necesidad de una ''revolución democrática'' contrapuesta a lo que llamaban la ''transición frustrada''. Un año después, en 1995, el PC elaboró una nueva propuesta programática en donde planteaba la necesidad de alcanzar la democracia no sólo en el ámbito político sino también en lo económico, lo cultural y lo social. Con base en las propuestas que surgieron ese año, enfrentó las elecciones parlamentarias de 1997 y luego las presidenciales de 1999. En el marco de estas elecciones, el PC coincidió con el PH al catalogar a las candidaturas de Lagos y Lavín como ''más de lo mismo'' y definir a la Concertación como la responsable del ''continuismo económico''.
La oposición durante la primera parte del gobierno de Sebastián Piñera, 2010–2011
Desde que asume el actual gobierno se configura una nueva oposición política conformada por los partidos de la Concertación y los partidos que integraron la coalición Juntos Podemos. Una de las organizaciones perteneciente a esta última coalición, el PC, representa desde marzo del 2010 ya no a una ''izquierda extraparlamentaria'' sino, más bien, una ''izquierda extra Concertación'', por el hecho de contar con tres diputados. Sin embargo, débil ha sido tanto el protagonismo de la Concertación como del PC. Esta debilidad se ha percibido en términos mediáticos, en su baja incidencia y la valoración manifestada por la opinión pública.
La debilidad de esta nueva oposición se ha expresado, sobre todo, en el terreno parlamentario. En varias ocasiones ha sido imposible para la coalición de centroizquierda vetar decisiones del gobierno, que afectan a importantes segmentos de la población, debido a las discrepancias que han surgido entre sus propios parlamentarios. Por las mismas discrepancias internas, tampoco ha funcionado adecuadamente lo que en términos electorales fuera el pacto entre la Concertación y el PC. A ello se agrega la escasa capacidad que han tenido sus partidos para ejercer presión sobre una serie de decisiones adoptadas por el gobierno. No es casual que en el último tiempo, dentro de la propia Concertación hayan surgido voces que califican simplemente de ''errática'' su actuación durante el primer año del gobierno de Piñera. En buenas cuentas, ni la Concertación ni el PC, ni mucho menos el resto de las agrupaciones de izquierda, han sabido asumir un rol de oposición efectiva. Su condición actual se define sólo por el hecho de no estar en el gobierno.
El cambio de roles y los problemas de identificación
El gran problema que presenta la nueva oposición es que no sólo aparece limitada en el terreno político sino, también, en términos de los vínculos con la sociedad civil. La falta de vínculos, o la debilidad de éstos, imposibilitan que desde los partidos se pueda estimular la movilización, o se promueva un tipo de contestación –en contra de la política del gobierno– a través de una mayor activación del movimiento social. Tal situación ha quedado plenamente demostrada ante una serie de movilizaciones que se han venido desencadenando desde fines del 2010, sobresaliendo las de la zona de Magallanes, las protestas de estudiantes y las efectuadas en contra del proyecto Hidroaysén. En el origen de estas manifestaciones los partidos de oposición estuvieron completamente ausentes. Como lo deja de manifiesto una reciente columna de Ascanio Cavallo, la Concertación ''ha buscado una manera de respirar subiéndose al carro de los movimiento sociales'' (La Tercera, mayo 28 de 2011). El carácter transversal de las movilizaciones y la actitud ambivalente mostrada por la Concertación en torno al tema ambiental y educacional, le impiden canalizar a su favor la crítica que existe a la gestión del gobierno. Por lo demás, la Concertación y el PC vienen experimentando un aislamiento con las organizaciones sociales (Alenda y Sepúlveda, 2009; Riquelme, 2009), que se remonta por más de una década en el caso de la coalición de centro–izquierda. En cambio, en el caso del PC, eso queda demostrado por el distanciamiento con algunos líderes y dirigentes sociales, así como en la pérdida de influencia que van experimentando las organizaciones sindicales, gremiales y estudiantiles que aún controla.
En materia de identificación con los bloques que conforman actualmente la oposición, también se registra una merma importante. Al analizar el comportamiento de la opinión pública, es interesante observar la evolución que experimenta el bloque que pasa del gobierno a la oposición, en un sentido inverso para el caso de la Coalición por el Cambio y de continuidad respecto del PC y el conjunto de la ''izquierda extra Concertación''. Lo primero que llama la atención, al revisar las series de la Encuesta CEP, es que los tres bloques evolucionan de manera decreciente desde el año 2005, que es cuando se registra una mayor identificación con cada uno de ellos. La llegada al gobierno permitió a la Coalición por el Cambio un leve repunte, que derivó posteriormente en una rápida caída al contrastar los sondeos que se llevaron a cabo los meses de junio y julio del 2010 con los efectuados en noviembre y diciembre.
Como se aprecia en el gráfico anterior, la Concertación viene en caída desde los inicios del gobierno de Bachelet, la que se agudiza una vez que deja el gobierno y asume la condición de fuerza opositora. Pero si se consideran los datos registrados a partir de 1990 por la Encuesta CEP, el declive progresivo de la Concertación se comienza a producir desde mediados de esa década. La izquierda vinculada al PC se mantiene relativamente estable con una leve baja en el último sondeo. Ni la Concertación ni la ''izquierda extra Concertación'' logran ser identificadas como alternativa real a la Coalición de centro–derecha, que también va en declive desde el punto de vista de la identificación.
Incongruencias y tensiones internas
Como se ha dicho anteriormente, la trayectoria de la oposición, representada específicamente por la Concertación ha estado marcada por una serie de tensiones y discrepancias internas. Durante los primeros meses del gobierno de Piñera, la persistencia de las tensiones fue un reflejo de los intensos debates y diagnósticos acerca de la derrota electoral sufrida por esa coalición. A su vez, expresaron la incapacidad para alcanzar determinados acuerdos y establecer una línea política coherente entre sus dirigentes y los partidos que la integran.
Las tensiones desencadenadas, y las publicitadas discrepancias de sus principales dirigentes, llevaron a que la Concertación –en forma paralela al PC– terminara asumiendo una actitud reactiva frente a las decisiones e iniciativas emprendidas por el gobierno. Incluso, en algunas ocasiones, la actitud de los partidos de la Concertación estuvo marcada por el desconcierto y la ambigüedad de sus dirigentes y parlamentarios. Se podría agregar que algunas de las tensiones, que se manifestaron hacia fines del segundo semestre del 2010, fueron consecuencia de las propuestas que surgieron en el conglomerado opositor, las que tenían por finalidad ampliar la política de alianzas, específicamente con el PC. Una de esas propuestas, que contó con el respaldo de la dirigencia del PS, del PRSD y del PPD, motivó inmediatas críticas por parte de varios personeros del PDC, entre las que destacaron las formuladas por el senador Ignacio Walker (La Tercera, noviembre 12 de 2010).
Más allá de la alianza con el PC, desde fines del segundo semestre del 2010 varios son los hechos que demuestran las diferencias y las discrepancias entre los personeros de la Concertación, diferencias que repercutieron en la definición de la política pública. Una de las discrepancias más importantes se produjo en medio de la discusión sobre el reajuste del sector público. Inicialmente la Concertación acordó rechazar la propuesta del gobierno de reajustar en torno a un 3,7%, respaldando las demandas de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (Anef ). Sin embargo, la propuesta del gobierno terminó imponiéndose debido a las diferencias y problemas de coordinación que se produjeron entre los parlamentarios de la Concertación, en particular de parte del diputado Osvaldo Andrade. La actitud de Andrade, además de permitir la aprobación de un nuevo reajuste por parte del gobierno, desencadenó una serie de críticas de parte de la dirigencia concertacionista y de los representantes de la Anef.
La crítica a los programas de reconstrucción del gobierno, y especialmente las irregularidades detectadas en el Ministerio de Vivienda y en la Intendencia del Bío–Bío, evidenciaron también dificultades y falta de decisión entre los miembros de la Concertación. Inicialmente, la Concertación no planteó la destitución de la ex Ministra Magdalena Matte, no obstante los reparos en materia de reconstrucción y la propuesta de interpelación planteada por el diputado del PDC Juan Carlos Lattore. Posteriormente, fueron antecedentes recopilados por el senador Alejandro Navarro, los que llevaron a un cuestionamiento de la gestión de la ex Intendenta del Bío–Bío, Jacqueline Van Rysselberghe, los cuales permitieron una nueva arremetida hacia la conducción del Ministerio de Vivienda. Incluso, pese a que las denuncias de Navarro fueron respaldadas por algunos dirigentes concertacionistas, la salida de la ex–intendenta fue más bien el resultado de las presiones originadas al interior de la coalición de gobierno, más que de una acción de los parlamentarios opositores.
Las dificultades y las tensiones que ha enfrentado la Concertación también se vieron reflejadas en el plano de la democracia local. Al respecto cabe mencionar los conflictos ocurridos entre representantes de la Concertación frente al reemplazo de los alcaldes de las comunas de Carahue y La Florida. En ambos casos, concejales de la Concertación pactaron o entraron en negociaciones con representantes de la derecha, afectando con ello a miembros de la propia coalición de centro–izquierda.
La oposición frente a la crítica al gobierno
La trayectoria del actual gobierno no ha estado exenta de dificultades y de tensiones internas. De hecho, desde muy temprano surgieron una serie de críticas, formuladas por personeros y representantes de RN y la UDI acerca del excesivo protagonismo del Presidente de la República. Las críticas apuntaban también a la pérdida de influencia de los partidos, el carácter personalista de las principales decisiones del gobierno y la ausencia de una real política de coalición (La segunda, diciembre 3 de 2010; La Nación, diciembre 26 de 2010). En gran medida, el excesivo protagonismo y personalismo de Piñera, unido a la menor influencia de los partidos en las decisiones del gobierno, reafirma una tendencia que se había impuesto anteriormente en los últimos gobiernos de la Concertación. Y es consecuencia también del carácter excesivamente presidencialista de la democracia chilena.
En forma paralela, en el transcurso del primer año de la administración de Piñera se fue produciendo un aumento de la desaprobación del gobierno por parte de la opinión pública. De acuerdo con lo registrado en la Encuesta CEP realizada durante junio y julio del 2010, la aprobación del gobierno alcanzó el 45% descendiendo a un 44% en el sondeo realizado entre noviembre y diciembre de ese mismo año.8 Sin embargo, la crítica al gobierno no necesariamente se ha traducido en un mayor apoyo hacia quienes conforman actualmente la oposición. Como se aprecia en el Gráfico No. 3, la Concertación también sufrió una baja importante de un 20,5% de identificación a un 18,1%. Por su parte, el PC experimentó un repunte alcanzando el 3,7% entre los meses de junio y julio, pero disminuyendo al 2,9 en los meses de noviembre y diciembre. Por tanto, ni la Concertación ni el PC han sabido capitalizar el descontento, ni el aumento de la crítica hacia el gobierno. En el caso particular de la Concertación, el respaldo actual responde al hecho de no ser vista como una oposición efectiva por parte de quienes se identificaron anteriormente con esa coalición, o por quienes adhirieron electoralmente a ella.
Conclusiones
Como se ha intentado describir, el accionar de los partidos opositores se refleja –además del peso electoral y la elaboración de propuestas alternativas a los partidos oficialistas–, a través de otros hechos. En primer lugar, en la capacidad para ejercer presión ante el gobierno y ante las autoridades en general. En segundo lugar, en el grado de influencia que alcanza al intervenir en la esfera pública. Como consecuencia de las dos acciones anteriores, la oposición también hace posible las negociaciones y los acuerdos, que permiten poner término a una situación de conflicto o responder a los objetivos definidos por los propios partidos.
En cierta medida, la presencia y el desarrollo de estas acciones definen la etapa o la trayectoria de una oposición. Y son también una consecuencia directa de la presencia de aquellas dimensiones que se conocen desde la publicación del trabajo de Dahl, a mediados de los años sesenta. Si bien se ha insistido en el carácter político de las oposiciones, y su contribución en la profundización de las democracias, es importante para cualquier partido o coalición que asuma este rol la articulación y la vinculación con las organizaciones sociales y demás instancias de participación que se van dando en la sociedad civil. Con ello los partidos de oposición aseguran y amplían su base de apoyo, al mismo tiempo que logran recoger las demandas y el malestar que pueden manifestar distintos sectores de la población.
Tomando en cuenta lo que ha sido la experiencia chilena desde la recuperación democrática, la oposición de los partidos de derecha, RN y UDI, comenzó a ser gravitante en la segunda mitad de la década del noventa. Desde ese momento, tales partidos dejaron de lado la función reactiva que asumieron durante los primeros años. De este modo lograron desafiar a los partidos que estaban en el gobierno y se transformaron en una verdadera amenaza, especialmente, al lograr llegar a nuevos sectores e intervenir en los distintos escenarios de acción. La derecha, especialmente por el peso que tuvo la UDI, logró ser oposición política y social al mismo tiempo. No sólo creció electoralmente y aumentó con ello el número de sus parlamentarios sino que, en diversas ocasiones, pudo modificar algunas propuestas de política pública, e incluso, en un sentido inverso, promover nuevos estilos para la gestión estatal y pública. Adicionalmente, se dio el lujo de condicionar el marco institucional sobre el cual se desempeñaron los gobiernos democráticos en la década del noventa y parte de la década siguiente.
La Concertación ha reproducido aquellas situaciones de conflicto que se dieron en los últimos años del gobierno de Bachelet. No ha sabido superar el desconcierto, ni la pérdida de influencia, por el hecho de no estar en el gobierno. Tampoco ha sabido definir una estrategia programática adecuada y clara. De hecho, ha pecado de ambigua frente a importantes decisiones adoptadas por el gobierno. Pareciera ser que el pluralismo y el amplio radio de representación que la caracterizó desde un primer momento –al admitir desde sectores social cristianos, pasando por liberales y socialistas– le juegan en contra en el último tiempo, sobre todo al momento de definir propuestas y estrategias programáticas.
En lo que respecta al resto de la izquierda, y fundamentalmente al PC, su rol de oposición quedó restringido inicialmente al ámbito más bien social, y en menor medida a la gestión municipal, debido a las limitaciones que le impuso el sistema de representación binominal. A pesar de las restricciones presentadas por la democracia chilena, durante parte importante del período en cuestión, el PC optó por respetar las reglas del juego sin promover prácticas ni discursos de carácter antisistema. Si bien en la última elección parlamentaria logró conquistar tres cupos en la Cámara de Diputados, el PC ha ido debilitando su influencia en el plano de las organizaciones sociales y de la sociedad civil en general, con excepción, por cierto, de la influencia que conserva en el movimiento estudiantil.
NOTAS
1 Este artículo deriva de una reflexión anterior desarrollada en el marco de mi tesis doctoral, dirigida por el Profesor Leonardo Morlino. Además, varios de los datos que aquí se presentan se extraen de una investigación en curso que lleva por título: ''Adhesión e identificación partidaria en Chile. Estudio acerca de la volatilidad y la movilidad electoral en el período 1989 a 2009''. Esta investigación es financiada por la Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo (VID) de la Universidad de Chile (Proyecto SOC 10/11–2).
2 El propio Duverger reconoce que el origen de los partidos es interno y externo. Los partidos tenían un origen interno cuando derivaban directamente de facciones que se constituían al interior del parlamento. Por el contrario, tenían un origen externo cuando surgían de grupos que se organizaban en la sociedad civil.
3 En este trabajo, Dahl reunió estudios específicos sobre el funcionamiento de las democracias y los sistemas de partido en países de Europa occidental y de Estados Unidos, la mayoría de los cuales fueron abordados por especialistas como Juan Linz, Stein Rokkan, Hans Daalder y el mismo Dahl.
4 Nota del editor: esta clasificación a la que se refiere el autor corresponde a la segmentación socioeconómica para Chile, donde: C2 es medio–alto; C3 es Medio; y D es Medio–bajo.
5 Nota del editor: el denominado caso MOP–GATE salió a la luz pública en el año 2000, tras la investigación realizada por el ministro Carlos Aránguiz, en Rancagua, por la falsificación de permisos para abrir plantas de revisión técnica en lo que se denominó el Caso Coimas. En las indagaciones se descubrió que en el Ministerio de Obras Públicas se pagaban sobresueldos ''justificados'' a 129 funcionarios y la investigación derivó hacia el entonces ministro de Obras Públicas del gobierno de Ricardo Lagos, el socialista Carlos Cruz.
6 El sitio web de RN también ofrece información al respecto, consultar: www.rn.cl
7 En esa Encíclica se hizo hincapié en el ejercicio de los derechos económicos, definiendo al mercado como distribuidor de los recursos y a la empresa como una ''comunidad de trabajo''.
8 Según esta misma fuente, la desaprobación al gobierno aumentó de un 30% a un 36% entre julio y diciembre. En términos de la confianza manifestada hacia el actual Presidente, se produjo una caída de un 50% a un 47% en igual período, y un incremento de la desconfianza de un 38% a un 44%.
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